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中国耕地保护研究制度综述

2016-08-02 17:09 字体:   打印 收藏 

3.1耕地保护制度体系

耕地保护制度不仅仅局限于某种制度政策的约束,而是一种综合体,是一个完整的体系,与耕地保护的相关法律、政策相互关联。翟文侠、黄贤金关于耕地保护政策有其相同点,即将耕地保护制度分为了广义和狭义的区分,所有与耕地相关的政策、法律都是耕地保护政策,像是城市规划建设和中央关于耕地保护的各种各样的条例和通知,这是在广义上说的。而耕地的产权及使用规划等方面的法律法规则是在狭义上的概念。潘明才则认为,如果在内容上讲的话,土地用途管理制度、耕地占补平衡制度等等都是我国目前的耕地保护制度;丁洪建、吴次芳等认为有宏观层次、中观层次和围观层次组成的就是我国的耕地保护制度,其中的宏观层次指的是人地关系思想和可持续发展思想,中观层次指的是耕地保护理念,微观层次指的是具体的政策法规。钱忠好认为我过的耕地保护制度主要由三个大的方面构成,分别是耕地总量的动态平衡、农地征用管制以及土地用途管制。葛宏元认为,耕地保护制度之中应该包括相应的惩罚的措施。李雪芬将我国的中国耕地制度分成了三个层面,即非正式制度、正式制度以及实施机制。通过上述的介绍,笔者认为耕地保护制度是一个综合体,涉及很多的方面,同时这种制度是受到各界多种因素的共同影响,耕地保护制度是一体的,与我国的多项制度有着交融的特点。

3.2耕地保护的客体

耕地保护制度的客体是耕地,并受其制约,耕地保护制度需要考虑的因素是多方面的,其中最为重要的就是经济发展。就像我们前面所说的,用途的多功能性是耕地的主要特点,那么耕地的利用方式也是多种多样的,因为种类繁多那就会存在用途上的竞争。如果从经济学的方面思考的话,目前的低收益的用途一定会向高收益的用途方向出发,社会稳定的基础就是耕地,从这个角度出发,为了如果耕地过度的转换的话,那就会造成一系列的安全隐患,如粮食安全、生态安全等等。不仅是我国,在世界的很多国家对控制耕地的过度的非农业的转换采用了各种各样的手段,通过行政的力量法律的力量来规定城市建设的区域和农业耕作的区域是美国的方式,在美国的法律中强化了农业用地是不能用于非农业的项目的。当前的热点问题就是对耕地非农化驱动机制的研究。
对于耕地非农化的驱动机制的研究我国的很多学者都在不同的角度采用不同的方法进行了深刻的研究,基本的观点是人口、经济和社会与耕地的非农化有着深入的关系。张安录认为耕地的非农化由两个方面绝对,一个是内在的自发流转机制,一个是认为的加速流转机制,这是从农村土地的城市流转方面介绍的。贾生华、张宏斌认为耕地非农化的主要推动力量是人口的增长和经济的快速发展;陈江龙认为耕地非农化主要受三个方面的影响,这三个方面分别是供给、需求和政策的ing想,这是在耕地非农化影响因素的角度出发的。曲福田认为我们可以认为一个同一框架,即将耕地非农化和经济发展有机的结合在一起,通过观察耕地非农化在经济发展的不同阶段的配置,从而得出:首先,耕地非农化的主要推动力量是人口因素和固定资产投资,在不同的阶段这两个因素的作用都是非常的重要的,其次,土地市场化配置会随着经济的发展对耕地非农化的影响越来越大,而具有直接减弱作用的是当地的政府部门;再次对于耕地非农化由重要的推动作用的是资源在经济发展初级阶段的作用,但是到了工业化阶段的时候,这个统计数据就不再显著了。最后是在经济发展的低级阶段,耕地利用的比较收益由这明显的抑制作用,而对农地非农化的抑制作用在工业阶段并不明显。邹晓娟则对江西省非农占地耕地现象通过了大量的优质耕地被实心砖生产吞噬的自立,来说明了仅仅靠市场机制来调节和配置资源是不可靠的,必然会引起一系列的问题,从而导致市场机制的实效。所以我们应该一边依靠政府的宏观调控,一边依靠市场配置作用,两者的结合采取相应的制度手段,来确保耕地的质量和数量。
我们可以知道,造成耕地大量非农化的主要的原因是经济发展、人口的赠长和基础设施的见者。所以充分考虑经济发展的因素是耕地保护制度涉及必要条件。但引发耕地非农化的驱动力量在不同的经济发展时期,不同的社会发展阶段又是不一样的,所以具有名店的区域非均衡的特点是我国经济发展的明显特点,考虑我国各个地区的经济发展水平是耕地保护制度涉及应该考虑的主要因素。

3.3耕地保护的行为主体

耕地保护是一个多方位的博弈的过程,涉及中央政府、各方政府、农民集体组织等各个方面的地理。所以耕地保护行为的分析应该在不同的角度不同的方面进行,许多专家学者一致认为,耕地保护政策的供给者是中央政府,它主要担负的责任有粮食安全、社会稳定以及生态安全,但是现在还存在耕地保护缺乏积极性的现象,在整个的耕地保护制度之中处于弱势群里的是农民,他们的合法权益有的时候没有办法得到应有的保护,有的农民因此放弃了耕地保护的行为。

3.3.1中央政府与地方政府

俞文华根据中央政府与地方政府在耕地保护中的不同的行动,对耕地保护行为中的利益机制进行了研究,这个研究主要是针对发达与欠发达地区的政府而言的,研究分析的结果为:首先,地方政府承担的粮食安全社会成本尤其是发达地区与欠发达地区的激励机制的不完善;其次耕地保护的博弈在发达和欠发达地区的利益矛盾,农业的比较优势的提高最后靠的还是耕地的投入;曲福田认为社会经济因素的影响中分析得出,中央政府是我国耕地保护管制的政策的主要的供给的部门,目前来说是减少农地非农化数量的原因是因为管制。地区经济的主要推动力量是地方政府,发展非农产业最重要的基础就是土地,也是非常重要的生产要素,地方政府曾经快速的批了一些土地储备,这是在国家管制之前发生的事情。但是在国家的管制放松之后,地方的政府也会相应的对土地弥补进行批示。这样的行为就降低了管制的效率。潘科等认为从整体的保护耕地的效率而言,地方政府所做的贡献并不是很大,在理想的作用之下,中央争睹耕地总量的动态平衡其实实际作用并不是很大,从而得出:(1)使得中央政府与各级地方政府在耕地行为中出现变差的是土地利用效益的用途差异。(2)各级地方政府用耕地来谋求发展是因为农业的比较利益低。(3)各级地方政府进行耕地转用的原因是因为低成本的征地制度。(4)中央政府不好有效的监管地方政府是因为耕地保护信息的不对称。所以从中我们可以知道,中央政府和地方政府在耕地保护中的目标是不一样的。郭贯成,吴群表示两者时间是一种委托与代理的关系,深刻的体制的弊端是中国耕地保护最重要的障碍,其中的激励机制的不完善、成本过高的监督等等都是其重要的表现。史小忆、朱道林表示很多的政府官员或者是政府部门追求的是组织或者是个人的利益而不是公共的利益社会的利益,耕地保护失败的主要原因是各级地方政府所存在的内部性的不同动机。所以笔者认为,因为外在的无形的压力还有自身的利益追求的原因,地方政府开展了一系列的保护活动,并且取得了相当可喜可贺的成果,但是地方政府预期的耕地保护成本收益受到了耕地保护成本的影响,主要依靠的还是监督的力度,是中央政府对地方政府的。现在实施的土地管理政策之中,地方政府过多的违法用地凭借的就是手中可以垄断的供地,不仅如此还进行非法的转让、批地而且还严重的破坏耕地。所以说土地违法的最重要的主体就是人民政府;以侵害失去土地的百姓利益为基础的地方政府的违法用地行为给整个社会的社会风气带来了不安定的因素,并且造成了不好的影响,严重的影响到国家的粮食安全,导致了很多的有偿使用的建设用地的费用大量的流逝。这些逆向行为之所以会大量的产生,其重要的客观原因就是体制、制度等因素,这些因素现在已经变成了主观诱因,也是地方政府非法用地的最终的目的。

3.3.2农民集体组织和农民

从主体的微观性方面来说,以农民集体组织和农民为主是保护耕地最终的目的,作为耕地保护的主体的农户和农村集体组织并没有这样的意识,对保护耕地的实际行动是相当的缺少的。农户应有的保护耕地的意图在当前的土地利用行为中并没有表现出来,但是却带来了很多破坏耕地的行为之因为单独的追求自身的利益。对于如何才能对农民的行为进行有效的约束,让保护耕地的为题成为他们自觉的意识,很多的专家学者进行了大量的研究,提出了很多的可行性的方案,让农民在利益的驱动下主动的保护耕地,给予他们更多的利益保证是其核心。徐俊武、林武平认为可以将目前缓慢的农民收入增长作为切入点,造成耕地大面积专用的主要原因是农村的土地产权权属不清晰,与私权被公权侵犯。冯久先、代祥认为因为不断受到侵害的农民的土地承包利益,当集体经济回收承包地的是时候使用了种种的借口和名义,而且不受受到限制的还有农民的生产经营自主权,农民的土地承包权益也受到了侵害,使得农民的切身利益受到了严重的损害,从而农民现在不愿意保护耕地。在此基础上,庞瑞锋、吕巧灵,吴克宁、马清欣,何三林等专家学者认为,如果从耕地撂荒的角度分析的话,那农村的经纪人是农民,出现这种现象最重要的原因就是农民种植收益的不断下降,负担沉重的农民税费还有成本的提高。所以还有其他的专家认为,农业在现代的市场经济的激烈竞争中是一个劣势的地位,因为农民放弃对耕地的保护这一做法是可以理解的。
通过上面的分析我们可以知道,基于我国的基本的国情即人多地少而实行的现行的耕地保护制度,在长时间的实践经验中总结出来的,这一制度非常的符合我国的基本公顷,但是我们不可忽视它所存在的一些缺点。我们追根溯源,笔者认为耕地保护的制度地方政府没有完全的实施就是这个问题的本质,现在地方政府追求的可能过多的关注点在上级评价的追求,而对社会公众的评价有所忽略。一些应该履行监督职能的部门没有履行应该肩负的职能,对一些违法主体的惩罚司法部门也没有进行处罚,所以现在的相关耕地的法律规定在违法主体面前就是一纸空文。而且我国以前实施的一些保护耕地的措施没有发挥其应该发挥的效果,所以让违法主体的违法收益远远的高于它的违法的成本。再加上没有参与机会的社会公众,所以保护耕地的制度就不能很好的进行推广。




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